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熊丙奇:改革“教改”

2011-03-04 12:03:02
分類:他山之玉
    (熊丙奇 21世紀教育研究院副院長 教授)

        正在被熱議的一些教改方案亮點,在17年前的教改中其實已經提出。但因為當時的方案只定方向和目標,沒有清晰的責任落實和問責制度,結果使不少目標至今沒有達成。

        故而,本文建言,17年后的教改方案應該吸取歷史經驗,改革“教改思維”,明確落實責任和問責機制。

        教改規劃綱要提出的教改方案,成為“兩會討論的熱點,并受到輿論好評,可如果拿17年前的教改方案與之比較,會有一種時空倒錯之感——

        筆者發現,現在的一些教改目標,1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》就曾提出過。比如,“改革辦學體制。改變政府包攬辦學的格局,逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”,“逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”,“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例,本世紀末達到4%”……

        這些條文,在2010版《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)征求意見稿中,被表述為“教育改革逐步深化,辦學水平不斷提高。”“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例,2012年達到4%”等。意思差不多。

        更相似的,還有實施方案的措辭。1993年的條文中,“逐步”有35個之多,“探索”則有4個,就如前述——這些條文,與教育發展的現實對照,我們無奈地發現,17年之后,這些“逐步”,還在“逐步”之中——而2010版中,“逐步”(21個)略有減少、但“探索”(41個)卻大幅增加。

    教改《規劃綱要》描繪了未來10年教育改革和發展的藍圖,讓人們充滿期待??墒?,這么多的“逐步”和“探索”卻讓大家感覺好像在“摸著石頭過河”。在開創前無古人的全新事業時,有時是需要“摸著石頭”逐步、探索著“過河”到達彼岸的。但是,在恢復高考制度33周年、高等教育在校生規模達到2900多萬、眾多研究者明確告訴什么是世界一流大學、什么是現代大學制度的今天,我們應該以清晰的教育理念、明確的教育目標、現實可行的改革路徑,去推進改革,而不能再是只有方向、目標,卻沒有具體的行動方案。

        所以,現有的教育改革思維,尚有一些不足。我們還需要進一步轉變改革思維,改革“教改”,以使教改真正徹底,并走向成功。

        對于已經達成共識的教育改革和發展目標,如果缺乏明確的實施方案,而以“逐步”和“探索”模糊處理,必然同步出現以下規劃問題。其一,缺乏系統性,內在邏輯不嚴密,一看某些描述,不用去觀察未來的實踐效果,就可推論另一些表述難以實現。比如,《規劃綱要》提出,“促進教育公平”,“積極發展學前教育”,“切實縮小校際差距,著力解決擇校問題”。這些均被認為是關于教育公平的“亮點”??墒?,如果再看“教育投入到2012年達到GDP4%”這一條,就不免為推進公平的錢從何處來而擔憂。要知道,如果提到學前教育的普及,卻不談政府對學前教育的義務,則要由老百姓自己為“普及”埋單。至于切實縮小校際差距,決不是“削峰填谷”,而必須增加教育經費投入。為擴大教育公平,教育學者普遍認為,應將財政性教育投入占GDP的比例確定為2020年達到5%,或至少4.5%,并在人大成立國家教育撥款委員會,制定教育發展預算,并監督政府嚴格按預算撥款。否則,綱要所提到的公平目標,很有可能是鏡花水月。

        其二,重于對目標的暢想,方向的勾畫,而輕于對改革保障措施、問責機制的構建。如果改革明確具體的行動步驟、完成目標的時間節點,那么,必須有相應的落實機構以及對于落實不力的問責機制。17年前的教改已要求落實高校的辦學自主權。6年后,又寫入了高等教育法。但到現在,高校仍無辦學自主權。原因何在?就是在綱要和高等教育法里,沒有對于政府部門干涉高校辦學自主權的問責。我國教育投入至今沒有達到GDP的4%,歸根結底,也因沒有問責機制。

        這次教改《規劃綱要》中,“問責”的字眼出現了4處,這有進步??墒?,究竟誰來問責——如果還是上級政府問責下級政府,就好比“老子管兒子”,最終幾乎沒有一個地方政府會被問責。以義務教育的問責為例,這幾年來,國家審計部門審計發現一些地方政府擠占、挪用上級政府轉移支付,存在一邊免費義務教育一邊亂收費的情況??赏▓笾?,也鮮有地方政府教育官員因此下課。另外,對于本身就是“逐步”完成的責任,又能怎樣切實問責呢?

        其三,對怎樣啟動改革、破除改革中的阻力,考慮不夠周全(這也是文本中“探索”甚多的原因,可謂互為“原因”),這實際造成規劃與改革行動的某些脫節。

        溫總理在政府工作報告中提出,抓緊啟動實施國家中長期教育改革和發展規劃綱要,可怎樣推進改革,《規劃綱要》并沒有給大家吃下定心丸,地方和學校尚有觀望心態?!兑巹澗V要》提出,“成立國家教育體制改革領導小組,研究部署、指導實施教育體制改革工作”。

        那么,這個改革領導小組是成立于教育部之內,還是在國家科教領導小組之下呢?如果在教育部之內,有關推進政校分開管辦分離的改革,會不會首當其沖受到來自教育行政部門的阻力呢?而選擇部分地區和學校開展重大改革試點,又如何處理地區和學校的改革權與政府部門的關系呢?

        從我國過去成立的五個教育綜合改革試驗區的改革實效看,由于改革試驗區沒有充分的改革權,改革的成效并不理想。除此之外,從改革的推進看,還有必要通過立法,掃除改革“突破”可能面對的法律問題,如果立法滯后,很有可能制約改革。事實上,我們曾一直建議,《規劃綱要》本身就應該提交全國人大討論、審議,這是進一步聽取意見、意見交鋒、達成共識的過程,審議通過成為法案。

        教改《規劃綱要》在改革思維的推動下,其征求意見稿,已有創新、突破和亮點。但還有必要以全方位的改革思維,審視改革不到位之處,使教育改革的路線圖更明晰。我想,檢驗的標準很簡單,就是看《規劃綱要》中少了多少個“逐步”、多少個“探索”,以及怎樣明確落實責任和問責機制。

來 源: 南方周末
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